דני דנון נ' משרד ראש הממשלה ואח'

פסק-דין

השופט ע' פוגלמן:

עתירה נגד החלטת המשיב 1 (משרד ראש הממשלה) לפיה לא תובא מועמדותו של העותר לכהונה כחבר המשיבה 2 (המועצה הציבורית להנצחת זכרו של זאב ז'בוטינסקי) לדיון לפני הממשלה.

רקע

1.בשנת תשס"ה התקבל בכנסת חוק זאב ז'בוטינסקי (ציון זכרן ופועלו), התשס"ה – 2005 (להלן: החוק). סעיף 3(א) לחוק קובע כי הממשלה תמנה מועצה ציבורית להנצחת זכרו של זאב ז'בוטינסקי (היא המשיבה 2 – להלן: המועצה הציבורית), ואת הרכב חבריה, וזו לשונו:

"מועצה ציבורית

(א) הממשלה תמנה מועצה ציבורית להנצחת זכרו של זאב ז'בוטינסקי (בחוק זה – המועצה הציבורית); המועצה תהיה בת עשרים וחמישה חברים, ואלה הם: (1) שבעה חברים עובדי המדינה נציגי הממשלה, וביניהם שני עובדי משרד ראש הממשלה ועובד מדינה נוסף, על פי המלצת ראש הממשלה, שני עובדי משרד הביטחון על פי המלצת שר הביטחון ושני עובדי משרד החינוך התרבות והספורט על פי המלצת שר החינוך התרבות והספורט; (2) חבר נציג צה"ל על פי המלצת שר הביטחון; (3) שני חברים נציגי ההסתדרות הציונית העולמית בהסכמת ההסתדרות הציונית העולמית; (4) שלושה נציגי העמותה 'מכון ז'בוטינסקי בישראל', שאחד מהם איש אקדמיה; (5) נציג העמותה 'מדרשה לאומית ללימודי מחתרות'; ­ (6) נציג העמותה 'המדרשה הלאומית ע"ש רנה מור'; (7) שני נציגי העמותה 'מסדר ע"ש זאה ז'בוטינסקי'; (8) נציג העמותה 'שלטון בית"ר'; (9) נציג העמותה 'ברית יוסף תרומפלדור בארץ ישראל'; (10) נציג העמותה 'ברית חיילי הארגון הצבאי הלאומי בארץ ישראל'; (11) חמישה נציגי ציבור".

העותר הציג את מועמדותו לתפקיד חבר המועצה הציבורית, כנציג העמותה "שלטון בית"ר" (ראו סעיף 3(א)(8) לחוק). להצגת מועמדותו של העותר קדמו חילופי מכתבים בין בא-כוחו לבין משרד ראש הממשלה. ביום 29.4.07 ניתנה חוות דעת עוזרת היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה, לפיה לא ניתן לאשר את מינויו של העותר כחבר המועצה הציבורית. הוסבר בחוות הדעת כי מכיוון שהעותר מכהן כחבר הנהלת ההסתדרות הציונית העולמית (להלן: ההסתדרות הציונית), מינויו למועצה הציבורית כנציג העמותה "שלטון בית"ר", יביא להפרת איזון הכוחות במועצה הציבורית, הואיל וכבר מונו שני נציגים מטעם ההסתדרות הציונית כחברים במועצה הציבורית (ראו סעיף 3(א)(3) לחוק). מכאן העתירה שלפנינו.

טענות הצדדים

2.לטענת העותר, לוקה חוות הדעת המשפטית בחוסר סבירות קיצונית. לשיטתו, בהעדר איסור מפורש בחוק על מינוי נציגים שהינם גם חברים בגופים אחרים המנויים בסעיף 3(א) לחוק, לא ניתן להגביל את מינויו מטעם זה. הוסף כי נוכח מספר חברי המועצה הציבורית ותפקידה המייעץ, מינויו של העותר לא יפר את האיזון בין חברי המועצה, וכי חוות הדעת אינה כוללת תשתית מספקת בעניין זה. מכל מקום, הוסף, כי גם אם מינויו של העותר יפר במידה מסוימת את האיזון בין חברי המועצה הציבורית, הרי יש לאזן זאת אל מול הפגיעה בעותר, אשר נשללת זכותו להתמנות כחבר המועצה הציבורית. העותר מוסיף וטוען כי הוא יכול למלא את תפקידו כשליח העמותה "שלטון בית"ר" תוך שהוא אינו נותן משקל לחברותו בהנהלת ההסתדרות הציונית. כן מוסיף העותר כי קיים פתרון מידתי, בדמות הימנעותו מהשתתפות בישיבות בהן ידון כל עניין הקשור להסתדרות הציונית. עוד הוסיף העותר כי פסילת מועמדותו נובעת משיקולים זרים ויסודה בטינה אישית השוררת בינו לבין ראש הממשלה. נטען כי שיקולים זרים אלו נלמדים מכך שבמועצה הציבורית חברים אחרים אשר עניינם דומה לעניינו של העותר, אשר מועמדותם לא נפסלה. כן טוען העותר כי קודם להצגת מועמדותו לא נכלל בין חברי המועצה הציבורית נציג מטעם העמותה "שלטון בית"ר". למרות זאת, לא מצאה היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה להתריע על חוסר האיזון שקיים במצב דברים זה. בכך יש, לגישת העותר, תימוכין נוספים לשיקולים הזרים שבבסיס ההחלטה בעניינו.

המשיבים מבקשים את דחיית העתירה. לעמדת המשיבים, נוכח קביעת הרכבה המפורט של המועצה הציבורית בחוק, נמצא כי המחוקק ביקש לאזן, בצורה ברורה ומפורשת, בין הגופים השונים המיוצגים במועצה הציבורית. איזון זה בא להבטיח מחד, כי בקביעת פעולות המועצה ישותפו מירב הגופים בעלי העניין בפעולותיה, ומאידך, למנוע אפשרות של העדפה לא עניינית של אחד הגופים. במקרה הנוכחי, מכיוון שהעותר הוא חבר הועד הפועל הציוני (שהינו אחד המוסדות המנהלים את ההסתדרות הציונית) וגם חבר הנהלת ההסתדרות הציונית, אשר לה נציגים במועצה הציבורית, כהונתו כנציג העמותה "שלטון בית"ר" תביא לייצוג יתר של ההסתדרות הציונית במועצה הציבורית ובכך יופר האיזון שקבע המחוקק. המשיבים מדגישים כי בין תפקידי המועצה הציבורית לייעץ לראש הממשלה בעניין קביעת מבחני תמיכה במוסדות ציבור, ולהכין הצעת תקציב שנתי להפעלת החוק. ייצוג היתר להסתדרות הציונית כתוצאה ממינויו של העותר, יבוא לידי ביטוי, בין היתר, בעת דיונים בעניין ביצוע התפקידים האמורים. נוכח כל האמור סבורים המשיבים, כי חוות הדעת המשפטית היא סבירה, ואין עילה להתערב בה. המשיבים מציינים כי הצעת העותר לפיה הוא יימנע מלדון בעניינים הנוגעים להסתדרות הציונית, אינה ישימה, שכן המועצה תתכנס ככל הנראה פעמיים בשנה (סעיף 5(א) לחוק) והימנעותו מלשבת בישיבות בהן ידונו נושאי תקציב ומבחני תמיכה, תרוקן את תפקידו מתוכן.

3.ביום 11.9.07 נערך דיון בעתירה. בסיכומו התבקשה התייחסות משלימה מן המשיבים לטענת העותר כי במקרים אחרים שהם, לכאורה, במצב זהה למצבו נהגו המשיבים אחרת. תגובה משלימה מטעם המשיבים הוגשה ביום 23.9.07, ותשובת העותר הוגשה ביום 30.9.07. ביום 15.10.07 הוגשה "בקשה להגשת תגובה מעדכנת מטעם המשיבים". נטען כי בתגובת העותר נכללו טענות חדשות, אשר המשיבים ביקשו להתייחס אליהן. כפי שנמסר בבקשה, התנגד העותר להגשת התגובה. החלטנו לקבל את בקשת המשיבים ולהתיר את הגשת התגובה הנוספת, שכן בתגובת העותר הועלו לראשונה מספר טענות, אשר נכון היה לאפשר למשיבים להתייחס אליהן. עם זאת, הגבלנו את התייחסותנו לחלקים בתגובה הכוללים מענה לטענות אלה בלבד.

דיון והכרעה

המועצה הציבורית – הרכבה ותפקידיה

4.המועצה הציבורית היא גוף שהוקם בחוק (השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 414 (1996)). סעיף 3 לחוק, שצוטט לעיל, קובע את מספר חברי המועצה ואת הרכבה. בהתאם להוראת סעיף 3(א) לחוק, כוללת המועצה נציגי גופים שונים, אותם ניתן לחלק לשלוש קבוצות. הקבוצה האחת כוללת את נציגי המדינה, והם שבעה חברים עובדי המדינה נציגי הממשלה, וחבר נציג צה"ל (סעיפים 3(א)(1) ו-(2) לחוק). הקבוצה השניה כוללת נציגי גופים אותם נכנה "חוץ-ממשלתיים", אשר להם עניין בקידום מטרות החוק, ואלה נציגי ההסתדרות הציונית ונציגי עמותות שונות המנויות בחוק (סעיפים 3(א)(3) – (10) לחוק). הקבוצה השלישית כוללת את נציגי הציבור (סעיף 3(א)(11) לחוק).

סעיף 4 לחוק קובע את תפקידי המועצה הציבורית שהינם בעיקרם תפקידי ייעוץ והמלצה, כך:

"תפקידי המועצה הציבורית

תפקידי המועצה הציבורית – (1) לייעץ לראש הממשלה בכל הנוגע ליישום חוק זה ולביצועו, ולעקוב אחר ביצוע חוק זה; (2) להמליץ לראש הממשלה על מדיניות ויעדים לענין הפעילות לפי חוק זה והגברתה; (3) לייעץ לראש הממשלה לענין קביעת מבחנים לתמיכה במוסדות ציבור, כאמור בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (בחוק זה – חוק יסודות התקציב), לשם קידום מטרותיו של חוק זה, בין השאר, בענינים אלה: (א) קיום פעילות בהר הרצל בירושלים בכל הנוגע לזכרו ופועלו של זאב ז'בוטינסקי; (ב) שימור, שחזור והצגה של מוצגים ומסמכים הקשורים לחייו ולפועלו של זאב ז'בוטינסקי; (ג) קיום פעולות חינוכיות-ערכיות לרבות הכנת תכניות לימודים, קיום השתלמויות למורים ולמדריכים ועריכת סיורים; (ד) קיום אירועים; (ה) פעילויות הנצחה; (4) להכין הצעת תקציב שנתי להפעלת החוק כאמור בסעיף 14(ב), ולהגישה לאישור ראש הממשלה ושר האוצר".

היחס בין המועצה הציבורית לבין הגופים "החוץ-ממשלתיים"

5.מקצת מחברי המועצה הציבורית הינם, כאמור, נציגי גופים "חוץ-ממשלתיים". פעילותם של גופים אלה יכול ותושפע מהחלטות שתקבל המועצה הציבורית. דוגמא מובהקת לכך היא במישור התמיכות התקציביות. סעיף 2 לחוק קובע כי מטרותיו ייושמו, בין היתר, בדרך של מתן תמיכות למוסדות ציבור הפועלים להגשמת מטרות החוק. מוסדות ציבור אלה מונים, בין היתר, את אותם גופים "חוץ-ממשלתיים" אשר נציגיהם הם חברי המועצה הציבורית. סעיף 14 לחוק קובע כי המועצה הציבורית תכין הצעת תקציב שנתי להשתתפות אוצר המדינה בהפעלת החוק, ובכלל זה, לעניין תקציב התמיכה במוסדות ציבור (ראו גם סעיף 4(4) לחוק). סעיף 14(ג) לחוק קובע כי מתן התמיכות ייעשה על פי מבחנים שיקבע ראש הממשלה, לאחר שיתייעץ עם המועצה הציבורית (ראו גם סעיף 4(3) לחוק). מאלה יוצא, כי למועצה הציבורית תפקיד משמעותי בקביעת התמיכה הכספית לה יזכו הגופים "החוץ-ממשלתיים". השפעתה של המועצה הציבורית אינה מתמצה רק בהיבט התקציבי, ופעילותם של הגופים "החוץ ממשלתיים" יכולה להיות מושפעת מהחלטות שיתקבלו על ידי המועצה הציבורית גם בעניינים אחרים. כך למשל, יכולה המועצה לקדם מדיניות ויעדים ליישום החוק, אשר לא יעלו בקנה אחד עם אלו אשר עומדים לעיני מי מהגופים "החוץ-ממשלתיים".

6.בסעיף 3 לחוק פירט המחוקק את נציגי הגופים שיתמנו למועצה הציבורית – נקבעה זהותם של הגופים שנציגיהם ימונו למועצה הציבורית, ומספר הנציגים שימונו מטעמו של כל גוף. סעיף 3 לחוק, הקובע את הרכב המועצה הציבורית, עבר שינויים במהלך הליך החקיקה ונוסחו שונה מנוסח סעיף 3 להצעת החוק (הצעת חוק זאב ז'בוטינסקי (ציון זכרו ופועלו), התשס"ה – 2005, ה"ח 124). בין היתר, חלו שינויים בזהות הגופים "החוץ-ממשלתיים" אשר נציגיהם מתמנים למועצה הציבורית, וחל שינוי במספר הנציגים שמתמנים מטעם חלק מן הגופים. בנוסף, חל שינוי במספר נציגי הציבור, כך שנציגי הציבור והמדינה הפכו לרוב בין חברי המועצה הציבורית. כפי שעולה מדיוני ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, תיקון אחרון זה בהרכב המועצה הציבורית נעשה, בין היתר, נוכח הזיקה שבין הגופים "החוץ-ממשלתיים" לבין המועצה הציבורית, והעובדה כי התקציב שיוקצה לתמיכה בכל-אחד מגופים אלה יושפע מהחלטות המועצה הציבורית (ראו פרוטוקול מס' 423 מישיבת ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת מיום 22.3.05 – מתוך אתר האינטרנט של הכנסת: